笔者注意到，最高人民法院在三个案件中运用了被诉行为是否与应急管理的前后阶段相衔接这一标准，有两个案件法院运用是否启动了有关紧急权的监督制度这一标准。
因为，在常态情况下，行政法对公私权之间的平衡就是通过设定行政权力行使的事实条件、职权边界和必经程序等要素来实现的，对行政行为的司法审查也相应地从这些标准入手。[2] 应急行政行为的作出必须以突发事件实际发生或者存在发生的较大可能性为前提，属于例外情形，其数量自然有限，引起的行政争议案件则更少，所以不甚引人关注。
[28]See Jeffrey Jowell, Judicial Deference and Human Right: A Question of Competence, in Law and Administration in Europe: Essays in Honour of Carol Hawlow, edited by Paul Craig and Richard Rawlings, Oxford University Press, 2003, 81. [29]参见林鸿潮、栗燕杰：《论非常规条件下的应急决策及其制度保障》，载《中国应急管理》2010年第5期。注释: *本文系北京市社会科学基金重点项目深化北京市应急管理执法改革研究（项目编号：19JDFXA002）的阶段性成果。[23]从各主要国家的做法来看，对行政紧急权力的司法审查强度基本上可以分为三个层次：对于宣告进入紧急状态的决定，基于其政治性而排除司法审查。文章来源：《政治与法律》2021年第8期。如果法院经审查发现被诉行为的决策步骤和常态下的行政决策无异，则不应认为该行为实施时可以动用紧急权力、适用紧急程序。
[5]那么，司法机关对待行政紧急权力和一般行政权力的不同立场应如何恰当地体现出来呢？这也是笔者于本文中试图探索的问题。原告提出，一审、二审判决认可政府将停暖定性为突发事件的主要理由，是将2017年2月14日发生的强制接管视为2016年10月26日彭阳县集中供热应急指挥部下发彭供热指发（2016）2号《彭阳县集中供热应急指挥部关于彭阳县县城集中供热项目应急预案三级响应方案》并派驻工作组进驻公司的升级，但这一认定不符合我国《突发事件应对法》的规定，也不符合案件实际情况。明确这一原则的理论边界可以避免法制统一原则过度泛化，而将重点放在与市场交易有关的法律的一体化。
[ii]在规定以上概念时，立法机关主要参考了先前我国49个较大的市的立法实践。若没有一个统一的协调者，则地方政府促进市场开放的意愿就只能通过区际合作协议来实现，这在范围和效果上都无法与中央政府直接运用强制力促进市场开放相比。这体现了立法权分配与执法权分配的不同之处。显然，贸易是一个需要界定的概念，并非所有与贸易有关的事务都可以被纳入州际贸易的范畴。
公共服务的供给需要直接与居民的需求对接，而层级越低的政府对居民的需求也就越清楚，由他们承担这类事务有利于彰显地方特色。[xvi]学理上认为，扣除法定国家执行的事务和自治法附表中列举的事务后，其余由地方执行的事务可归为自治事务。
（二）将非统治类事务区分为服务供给类与非服务供给类 经济学和行政学上公共服务的概念含义过广，既包括给付性行为也包括干预性行为。事权既包括规范制定权，也包括规范实施权，而立法权仅属于规范制定权的一个部分。运用本文所提供的理论框架，通过层层递进地推理，可以逐一检视各项影响因素，从而为相对细致地定位每个具体条文的归属奠定基础。具体方法总结如下：（1）判断某条文是否属于统治类事务，若是，则非地方性事务，若不是，则进入下一步。
殷存毅、夏能礼：《放权或分权——我国央地关系初论》，载巫永平主编：《公共管理评论》（第12卷），清华大学出版社2012年版，第23～42页。[iii]但这只是实践层面的归纳，至于背后的原理究竟为何，最高立法机关并无清晰阐释。[iv]但对于地方立法具体规定到何种程度才算不违背上位法，存在不同的理解。有地方人大官员指出，《立法法》所规定的民事基本制度、基本经济制度以及地方性事务等概念过于模糊、原则，使地方立法边界不清。
故而，我们需要进一步对法制统一原则和地方治理效能原则进行解释，分析其背后的理论意涵和所追求的目的，进而明确两者之间的关系。县（市、区）公共图书馆入藏纸质文献信息年人均应当不低于0.06册（件）。
其所谓与财权分配相对应的事权主要是执行权，与立法权分配关系不大，因为只有执行权才代表该级政府实际需要承担的行政工作。然而，对于许多地方来说，设置市场壁垒可以保护本地落后企业，进而保护本地税源。
文章来源：《法商研究》2021年第4期。对地方性事务内涵的研究有助于从理论上反思地方立法权的范围。服务供给大多是授益行为，下放一般不会产生破坏国家统一或稳定的问题，且由基层政府规定可以提高供给效率。虽然自治事务的范围仍存在模糊性，但单行法规定可以为实践部门提供较为清晰的指引。[xx]参见孙波：《试论地方立法抄袭》，《法商研究》2007年第5期。第一种模式的宪法主要列举联邦的权力，而将州的权力作概括性保留，代表者如美国、澳大利亚等国家。
根据上述理论，可以归纳出两项原则：其一是职能下属化原则或称辅助原则，即公共职能应尽可能下放给最靠近公众的政府部门。因此，征收征用财产、限制人身自由、剥夺政治权利、较为严厉的行政处罚与行政强制等应不属于地方性事务。
摘要: 地方性事务概念体现了立法权在中央与地方之间的分配。[xxv]该理论在讨论公共管理事务层级分配时的基本逻辑可被归纳为两个层次：第一个层次是，社会管理的权力应该被尽可能地下放给较低层级的政府。
这进一步加强了地方立法机关限缩立法范围的倾向。[xxx]所以，如果一个国家既缺乏预算硬约束，同时其地方民主政治也难以对抗大型利益集团的俘获。
其中，联邦专属立法权一般只能由联邦行使，只有在联邦法律明确授权时，各州才能行使。该判决思路在40年后的伦奎斯特法院时期仍然得到维系。若产生负外部性，则不应属于地方性事务。可见，外溢效应（正外部性）不是规范制定权层级配置的主要影响因素，不必然阻止立法职权的下放。
[xl]我国各地与这些事务有关的地方性法规和规章，如《广东省商事登记条例》《北京市地方金融监督管理条例》《沈阳市建设市场准入与违规处理规定》《上海市反不正当竞争条例》《乌鲁木齐市寄递物流安全管理条例》《甘肃省价格管理条例》《陕西省产品质量监督管理条例》《青海省道路运输管理条例》《湖南省通信条例》等。此时，若外部性为正，则该事务仍然归属于地方性事务。
其中，第一代财政联邦主义理论强调的是公共产品的供给效率以及使供给效率最大化的权力分配方式。州际贸易条款主要指《美国宪法》第1条第8款第3项的规定，也即国会有权管理合众国与外国、各州以及印第安部落之间的贸易。
[xliii]例如，《北京市地方金融监督管理条例》第11条规定：在本市设立地方金融组织，从事相关金融业务活动，应当具备下列条件，经市地方金融监督管理部门批准取得相应行政许可…… [xliv]例如，《中华人民共和国传染病防治法》第3章规定了疫情的报告、通报和公布制度，而地方立法通常仅规定疫情报告制度，不涉及疫情的通报和公布。（二）单一制国家立法权分配的规定 单一制与联邦制的主要区别在于单一制下的地方不具有宪法上的独立性，但这并不意味着单一制国家的纵向权力分配模式与联邦制一定存在根本不同。
以上分层次的权限设定体现了不同立法事务地方性程度的差异，而竞合立法权的制度设计则蕴含动态调整央地立法事权的可能性。这两个要求相互间存在一定的紧张关系，那么其含义应当如何理解？毛泽东曾在《论十大关系》中指出：我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多……为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导。冯兴元：《财政联邦制：政府竞争的秩序框架》，《制度经济学研究》2011年第1期。统治类事务的识别采用的是事务领域分类法，而其他不属于统治类事务的条文，则不宜再以事务领域进行划分。
地方政府认为有中央政府托底，会有恃无恐，不当扩大举债规模，最终造成公地悲剧。维护市场统一则与法制统一具有天然的联系，全国统一的市场必然需要全国统一的法制。
[xxxvii]各地通常通过居住证等制度来分配有限的公共服务资源。若要进一步具体化，一种可行思路是模仿日本法模式，主要依靠各个领域单行法的规定来认定地方性事务。
而公共服务的覆盖面大小以及信息获取的难易程度则关系着公共物品的供给效率，属于地方治理效能原则的范畴。分值分布从1至7，分数越高则意味着该领域法律的统一化程度越高。